Розвідка, або розвідувальні служби, складається з державних установ, які збирають, аналізують і поширюють інформацію, пов’язану з загрозами національній безпеці. Це завдання виконує широке коло організацій, таких як військова розвідка, поліцейські розвідувальні органи, зовнішня і внутрішня розвідка. Розвідка також включає в себе ті установи, яким доручено розслідування фінансування тероризму та запобігання відмиванню грошей на національному та міжнародному рівнях.[1]
Що таке розвідувальні служби?
Розвідувальні служби демократичних країн виконують ключову функцію у виявленні багатьох видів транснаціональних загроз. Внутрішні й зовнішні розвідувальні, а також контррозвідувальні служби повинні керуватися і фінансуватися окремо одна від одної, щоб запобігти їх використанню у вузьких, особистих політичних інтересах. У той час, як обмін інформацією може регулюватися, політичне керівництво кожного відомства має забезпечити підтримку державної та особистої безпеки в рамках будь-якої заданої юрисдикції. Сукупність міжнародних і регіональних передових практик відображає консенсус щодо необхідності забезпечення підзвітності розвідувальних служб і їх невтручання у внутрішню й міжнародну політику.
Зовнішня розвідка
Служби зовнішньої розвідки повинні бути відокремлені від внутрішніх служб і виконувати функцію виявлення загроз безпеки для всього населення, що походить з-поза меж країни. Зовнішні служби також здійснюють функцію обміну інформацією з різними міжнародними партнерами. Міжнародні джерела небезпеки, контрольовані службами зовнішньої розвідки, включають в себе організовані злочинні і терористичні структури.
Внутрішня розвідка
Внутрішні розвідувальні служби виконують моніторингову й аналітичну функції в боротьбі з різними типами загроз, які часто можуть мати міжнародні зв’язки, в тому числі і з організованою злочинністю та терористичними структурами. Хоча служби внутрішньої розвідки і не виконують функцію забезпечення правопорядку, проте інформація, отримана в результаті їх роботи, безумовно несе корисну інформацію для осіб, які приймають політичні рішення. Військова розвідка повинна також бути аналітичним і відокремленим компонентом Міністерства оборони без будь-якого зв’язку з іншими розвідувальними службами.
Деякі розвідувальні служби можуть відрізнятися від інших урядових організацій спеціальними повноваженнями, якими вони володіють, – при забезпеченні чітких процедур отримання дозволів, – наприклад, збирати інформацію, отримавши право перехоплювати повідомлення, проводити приховане спостереження, використовувати інформаторів і заходити на територію приватної власності.[2]
Враховуючи особливий характер і повноваження розвідувальних служб, вони повинні бути об’єктом контролю, щоб гарантувати їхню підзвітність, дотримання встановлених правил, норм і положень, повагу до прав людини та міжнародних стандартів і контрольоване використання державних коштів.
Чому так важливо контролювати розвідку?
Контроль включає в себе детальний прогноз, постійний моніторинг і фактичний аналіз, а також оцінки та розслідування. Контроль здійснюється керівниками розвідувальних служб, посадовими особами виконавчої влади, членами судових органів і парламенту, незалежними інститутами омбудсменів, аудиторськими установами, спеціалізованими контролюючими органами, журналістами та представниками громадянського суспільства.[3]
Основним завданням контролю є забезпечення відповідальності розвідувальних служб щодо їх стратегій і дій з точки зору законності, цілеспрямованості, ефективності та економічності. Ефективний контроль розвідки вимагає не тільки скоординованої діяльності декількох державних органів, а й активного аналізу дій уряду з боку представників громадянського суспільства і засобів масової інформації.[4]
Одним з основних принципів демократичного врядування є звітність державних інститутів перед електоратом. Крім того, оскільки розвідувальні служби використовують державні кошти, громадськість має право знати, чи використовуються ці кошти належним, законним і ефективним чином.[5]
Як це працює?
Найбільш поширеними механізмами моніторингу розвідувальних служб є парламентські комітети і структури експертного контролю. Розвідувальні служби, як і будь-яка інша державна установа, зобов’язані поважати верховенство права і виступати в ролі слуги громадськості. Оскільки розвідувальні служби відіграють життєво важливу роль у захисті національної безпеки і тому що їх ресурси обмежені, дуже важливо, щоб ці ресурси використовувалися економно і ефективно. Тому, контроль має вирішальне значення для забезпечення того, щоб ці ресурси розподілялися таким чином, щоб досягти першочергових завдань, які для них поставила виконавча влада, при цьому отримуючи найбільшу віддачу за витрачені гроші платників податків.[6]
Рекомендації та передовий досвід в області контролю над розвідкою
Кожна держава повинна забезпечити, щоб її розвідувальні служби діяли відповідно до її міжнародно-правових зобов’язань, у тому числі викладених в Статуті ООН і Міжнародному пакті про громадянські та політичні права. Залежно від мандату служби, також можуть застосовуватися міжнародні угоди, які стосуються використання поліцейських повноважень. Крім того, існує ряд загальних стандартів і передового досвіду, які сприяють ефективному контролю над розвідкою.[7]
Рекомендації[8]:
- Для забезпечення ефективності системи контролю повинні бути як внутрішні, так і зовнішні контролюючі органи. Даними органами є: вище керівництво служби, виконавча влада, судова система, парламентські комітети, експертні органи, інститути омбудсменів, вищі аудиторські установи, громадянське суспільство і засоби масової інформації.
- Мандати системи контролю над розвідкою повинні враховувати доречність, законність, економічність та ефективність всього розвідувального співтовариства. Вони повинні визначати як повноваження, так і методи, які можуть використовуватися для забезпечення контролю. Мандат повинен бути сформульований офіційним чином, чіткою мовою, та бути частиною всеосяжної законодавчої бази з контролю над розвідкою.
- Принаймні, один орган системи контролю над розвідкою повинен бути цивільним, незалежним і зовнішнім як для розвідувальних служб, так і для виконавчої влади.
- Концепція діяльності розвідувальної служби повинна визначатися функціонально. Маючи на увазі, що будь-яка державна організація, основними завданнями якої є збір, аналіз і поширення інформації про національну безпеку, є розвідувальною службою.
- Контроль повинен бути попереднім, поточним і підсумковим. Контроль повинен проводитися на етапі до прийняття рішення, під час і після його виконання.
- Ефективність системи контролю над розвідкою повинна регулярно оцінюватися незалежними органами.
- Органи контролю над розвідкою повинні регулярно обмінюватися інформацією з іноземними колегами з метою ідентифікації та обміну передовим досвідом.
- Будь-яке законодавство, яке встановлює систему контролю над розвідкою, має включати такі елементи:
- Законодавчий комітет з ґарантованим доступом до персоналу, місць і даних
- Незалежний орган для розгляду скарг
- Один або кілька органів експертного контролю
- Секретність повинна бути винятком. Прозорість і доступ до інформації мають вирішальне значення для демократичного управління.
- Законодавство про доступ до інформації не повинно визначатися або розроблятися розвідувальними службами.
- Розвідувальні служби повинні надавати парламентарям всю необхідну інформацію, щоб вони могли виконувати свою контролюючу функцію. Комітету парламентського контролю слід надавати додаткову детальну і конфіденційну інформацію на конфіденційній основі.
- Співробітникам органів контролю повинен бути наданий вільний доступ до приміщень розвідувальних служб та інформації.
- Органи контролю повинні публікувати періодичні й змістовні звіти на своїх веб-сайтах, а також надавати їх парламенту. Ці звіти повинні включати конкретні рекомендації. Їх виконання слід контролювати, про що в подальшому складати звіти.
- Членів парламентського комітету з контролю над розвідкою слід навчити методам захисту секретної інформації, до якої вони мають доступ.
- Органи контролю над розвідкою повинні бути прозорими, послідовними й підзвітними, з високими стандартами професіоналізму.
- Правові рамки повинні включати ефективні механізми для контролю над використанням прихованих, пов’язаних з проникненням методів збору інформації через парламентські комітети і органи експертного контролю. Також, певні рамки повинні чітко позначати ці методи і визначати точні підстави для їх використання.
- Умови використання та зберігання персональних даних повинні бути чітко визначені законодавчим мандатом розвідувальної служби. Дотримання цього мандату має контролюватися незалежними контролюючими органами.
- Служби розвідки повинні розробляти внутрішні правила щодо обміну інформацією. Вони також повинні укладати внутрішні й міжнародні угоди про обмін інформацією.
- Передовий досвід фінансового контролю:
- Засоби розвідки повинні бути вагомими
- Вони повинні бути розкриті громадськості в якомога більшому обсязі
- Розвідувальні служби повинні дотримуватися законів, що регулюють внутрішній фінансовий контроль і механізми аудиту державних відомств
- Аудиторські установи і парламенти повинні мати доступ до всієї інформації, необхідної для спостереження за фінансами розвідувальних служб. Вони також повинні мати необхідні інструменти і ресурси для виконання своєї контролюючої функції. Висновки щодо фінансового контролю повинні бути доведені до відома громадськості
- Повинні бути створені механізми для обробки як внутрішніх, так і публічних скарг. В них мають бути закладені гарантії від помсти. Органи, що займаються розглядом скарг, повинні бути незалежними від уряду.
Джерела
ДКЗС (2012) Надзор за деятельностью разведывательных служб: Практическое пособие.
ДКЗС (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: Understanding Intelligence Oversight.
ДКЗС (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The Canadian Security Intelligence Service Act
ДКЗС (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The Netherlands Intelligence and Security Services Act
ДКЗС (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The Argentinian National Intelligence Law
Ханс Борн, Іан Лей (2005), Підзвітність спецслужб: Правові норми, досвід і рекомендації.
The United Nations Compilation of Good Practices on Intelligence Oversight
[1] Джерело: ДКЗС (2012) Надзор за деятельностью разведывательных служб: Практическое пособие. стоp.6
[2] Там само.
[3] Там само.
[4] Там само. стоp. 7.
[5] Там само. стоp. 17.
[6] Там само. стоp. 18.
[7] See United Nations, ‘Compilation of Good Practices on Intelligence Oversight.
[8] ДКЗС (2012) Нагляд за діяльністю розвідувальних служб: Практичний посібник. стоp. 20, стор. 42-43, 64, 83-84, 100, 121-122, 142-145,174-175, 193-196.
