Парламентський нагляд за сферою безпеки характеризує роль, яку демократично обрана законодавча гілка влади відіграє у нагляді та моніторингу політики й практику в сфері безпеки.Якщо брати ширше, парламентський нагляд є важливим елементом законодавчого керівництва сектором безпеки.
Що таке парламентський нагляд?
Роль парламентарів і парламентських комітетів багатогранна:
- визначення правових рамок політики та практики безпеки;
- моніторинг, обговорення та формування політики та практики на пленарних засіданнях і в спеціалізованих комітетах, не лише з питань оборони, правоохоронної діяльності та розвідки, але й у комітетах з прав людини, аудиту, бюджету та фінансів;
- схвалення, розробка або відхилення політики, законів і бюджетів; і участь у процесі призначення на високі посади в органах безпеки для мінімізації будь-якого політичного втручання
Така діяльність передбачає високу мотивацію і викликає інтерес парламентарів. Повноваження парламентарів з нагляду за сферою безпеки грунтуються на довірі до їхньої діяльності з нагляду і здатності відстежувати та співпрацювати у питаннях нагляду з громадськістю, урядом та органами безпеки.
Здійснення будь-яких або всіх цих заходів нагляду може бути каталізатором змін у сфері безпеки: коли парламентарі публічно чи приватно говорять про ту чи іншу проблему нагляду, їй зазвичай приділяє більше уваги уряд і самі органи безпеки.
Наявність повноцінної правової бази для нагляду та урядування органами безпеки має важливе значення. Така база має узгоджуватись з міжнародними зобов’язаннями та загальними правами людини. Контроль законопроектів, зміна і схвалення або відхилення таких законів є першочерговим обов’язком парламенту. Без такої постійної законотворчої діяльності загальний рівень національного нагляду зменшиться.
Наглядова функція парламентів з контролю органів, політики та практики безпеки є важливим елементом демократичного керівництва сферою безпеки. Парламенти несуть велику відповідальність за формування державної політики та законотворчість, контролюючи політику, практику, бюджети та призначення. Представництво в них усього демократичного спектру, а не лише партій більшості, дозволяє парламентам і їх комітетам відігравати центральну роль у демократичному врядуванні.
Згідно позиції Європарламенту, нагляд включає перевірку дотримання діячами сфери безпеки загальної політики та встановлення законів і правил їх діяльності, а також перевірку дієвості та ефективності інститутів сфери безпеки. Нагляд і демократичний контроль здійснюють на двох рівнях. По-перше, сектор безпеки підлягає власному внутрішньому контролю та нагляду з боку виконавчої влади, що включає уряд, міністерства, командування збройних сил, поліції та розвідки. По-друге, зовнішній контроль і нагляд здійснюють парламент, судова влада, незалежні органи, громадянське суспільство та міжнародні інститути.[1]
Чому це важливо?
Європарламент зауважує, що аби бути ефективними, органи безпеки мають бути політично підзвітними законній державній владі та демократично обраним представникам народу в порядку парламентського нагляду. Визначаючи національну політику та пріоритети безпеки, парламент представляє погляди виборців. Здійснюючи свою наглядову функцію, парламент перевіряє відповідність особливих повноважень, зокрема застосування сили, національному та міжнародному праву. Відповідно, затвердження бюджету є одним з найважливіших засобів демократичного контролю парламенту над виконавчою владою.[2]
Як це працює?
Як пояснює Європарламент, парламент здійснює свої повноваження з нагляду на різних етапах самостійно або спільно з виконавчою владою. Парламент розглядає, змінює і затверджує загальну політику в сфері безпеки на пропозицію виконавчої влади. Парламент може визначати рівень і зміст витрат у сфері безпеки. Парламент за власною ініціативою перевіряє поточну діяльність у сфері безпеки, вивчаючи відповідність діяльності в сфері безпеки загальній політиці, затвердженому бюджету на іншим нормам права. При цьому спеціальні комітети слугують цінним джерелом досвіду і корисним інструментом зв’язку. Парламенти також санкціонують заходи виконавчих органів у сфері безпеки, з попереднім слуханням питання чи без нього. Парламенти можуть обговорювати та оцінювати проведення військових операцій після їх завершення. Парламент може також безпосередньо брати участь у деяких рішеннях, якщо дозволити йому, наприклад, контролювати призначення керівників; оголошувати війну чи надзвичайний стан, ратифікацію договорів, закупівлі зброї та розгортання військ за кордоном.[3]
Кращі практики:
Згідно позиції Європарламенту, кращі практики парламентського нагляду грунтуються на чотирьох спільних принципах демократичного контролю за сферою безпеки загалом і ролі парламенту зокрема:
- Стримування й противаги між органами влади
- Прозорість
- Реагування на потреби виборців
- Підзвітність[4]
Принципи демократичного та парламентського нагляду:[5]
- Держава – єдина структура суспільства, що має законну монополію на застосування сили;
- Служби безпеки підзвітні законній демократичній владі;
- Парламент повинен бути незалежним і виконавча влада є підзвітною за розробку, реалізацію та перегляд політики безпеки та оборони перед парламентом;
- Парламент має унікальну конституційну роль затвердження й перевірки витрат на оборону та безпеку;
- Парламенту належить важлива роль в оголошенні та скасуванні надзвичайного або воєнного стану;
- Принципи доброго врядування і верховенства права стосуються всіх гілок влади, отже, і сфери безпеки;
- Персонал сфери безпеки несе особисту відповідальність перед судом за порушення національного та міжнародного права (цивільні або кримінальні правопорушення);
- Організації сектору безпеки є політично нейтральними.
Джерела
Born Hans, Wills Aidan, DCAF-Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands (2012), Надзор за деятельностью разведывательных служб: Практическое пособие.
Centre for Integrity in the Defence Sector. Criteria for good governance in the defence sector. International standards and principles (2015)
Centre for Integrity in the Defence Sector: Guides to Good Governance
DCAF (2006) Parliament’s Role in Defence Procurement. DCAF Backgrounder.
DCAF (2006) Parliament’s Role in Defence Budgeting. DCAF Backgrounder.
DCAF (2006) Parliamentary Oversight of Intelligence Services. DCAF Backgrounder.
DCAF (2006) Parliamentary Committees on Defence and Security. DCAF Backgrounder.
DCAF (2015), Парламентський довідник: Виховання доброчесності та зменшення корупції в оборонному секторі.
DCAF (2015) International Standards of Financial Oversight in the Security Sector. 7.2 Toolkit- Legislating for the Security Sector.
Іден Коул, Філіпп Флурі, Саймон Ланн (ред.), Контроль и руководство: Парламенты и управление в секторе безопасности, (Geneva: 2015)
Hans Born, Philipp Fluri and Anders Johnsson (eds.), DCAF and IPU (2003), Parliamentary Oversight of the Security Sector. Principles, Mechanism and Practices. Handbook for Parliamentarians.
Hans Born, Office for Promotion of Parliamentary Oversight, European Parliament (2013), Parliamentary Oversight of the Security Sector.
Ганс Борн, Філіпп Флурі, Саймон Ланн (ред.), Контроль і управління: актуальність парламентського контролю над сектором безпеки та його реформуванням, (Geneva, 2003) Друге видання (Geneva 2010).
Hans Born and Aidan Wills (eds.), Overseeing Intelligence Services: A Toolkit, (Geneva: DCAF, 2012).
Ганс Борн, Ян Лі, Підзвітність спецслужб: правові норми, досвід і рекомендації, (DCAF-University of Durham, Parliament of Norway, 2005).
Ніколас Массон, Лена Андерссон, Мохаммед Салах Алдін, DCAF (2013) Посібник: Зміцнення фінансового контролю у секторі безпеки.
Office for Promotion of Parliamentary Democracy, European Parliament, Парламентський контроль над сферою безпеки, (European Parliament: OPPD, 2013)
OECD (2002) Оптимальні підходи держав-членів ОЕСР до забезепечення прозорості державного бюджету
Кодекс поведінки ОБСЄ стосовно військово-політичних аспектів безпеки
The World Bank (1988), Public Expenditure Management Handbook.
Теодора Фуйор, Полномочия парламента и управление сектором безопасности, (Geneva, 2011).
Transparency International (2013) Watchdogs ? The quality of legislative oversight of defence in 82 countries. Government Defence and-corruption index.
United Nations SSR Task Force, Security Sector Reform Integrated Technical Guidance Notes. 2012.
New editions of the DCAF SSR Backgrounder Series
[1] Office for Promotion of Parliamentary Oversight, European Parliament (2013), Парламентський контроль над сферою безпеки, стоp. 1.
[2] Там само.
[3] Там само.
[4] Там само.
[5] DCAF and Inter-Parliamentary Union (2003), Парламентський контроль над сферою безпеки: принципи, механізми і практичні аспекти No 5.
