Разведка, или разведывательные службы, состоит из государственных учреждений, которые собирают, анализируют и распространяют информацию, связанную с угрозами национальной безопасности. Эту задачу выполняет широкий круг организаций, таких как военная разведка, полицейские разведывательные органы, внешняя и внутренняя разведка. Разведка также включает в себя те учреждения, которым поручено расследование финансирования терроризма и предотвращение отмывания денег на национальном и международном уровнях.[1]

Что такое разведывательные службы?

Разведывательные службы демократических стран выполняют ключевую функцию в выявлении многих видов транснациональных угроз. Внутренние и внешние разведывательные, а также контрразведывательные службы должны управляться и финансироваться отдельно друг от друга, чтобы предотвратить их использование в узких, личных политических интересах. В то время, как обмен информацией может регулироваться, политическое руководство каждого ведомства должно обеспечить поддержание государственной и личной безопасности в рамках любой заданной юрисдикции. Совокупность международных и региональных передовых практик отображает консенсус относительно необходимости обеспечения подотчетности разведывательных служб и их невмешательства во внутреннюю и международную политику.

Внешняя разведка

Службы внешней разведки должны быть обособлены от внутренних служб и выполнять функцию выявления угроз безопасности для всего населения, исходящих из-за пределов страны. Внешние службы также осуществляют функцию обмена информацией с различными международными партнерами. Международные источники опасности, контролируемые службами внешней разведки, включают в себя организованные преступные и террористические структуры.

Внутренняя разведка

Внутренние разведывательные службы выполняют мониторинговую и аналитическую функции в борьбе с разными типами угроз, которые зачастую могут иметь международные связи, в том числе и с организованной преступностью и террористическими структурами. Хотя службы внутренней разведки и не выполняют функцию обеспечения правопорядка, однако информация, полученная в результате их работы, определенно несёт полезную информацию для лиц, которые принимают политические решения. Военная разведка должна также быть аналитическим и обособленным компонентом министерства обороны без какой-либо связи с другими разведывательными службами.

Некоторые разведывательные службы могут отличаться от других правительственных организаций специальными полномочиями, которыми они обладают, — при обеспечении четких процедур получения разрешений, — например, собирать информацию, получив право перехватывать сообщения, проводить скрытое наблюдение, использовать информаторов и заходить на территорию частной собственности.[2]

Учитывая особый характер и полномочия разведывательных служб, они должны быть объектом контроля, чтобы гарантировать их подотчетность, соблюдение установленных правил, норм и положений, уважение к правам человека и международным стандартам и использование государственных средств подотчетным образом.

Почему так важно контролировать разведку?

Контроль включает в себя детальный прогноз, постоянный мониторинг и фактический анализ, а также оценки и расследования. Контроль осуществляется руководителями разведывательных служб, исполнительными должностными лицами, членами судебных органов и парламента, независимыми институтами омбудсменов, аудиторскими учреждениями, специализированными контролирующими органами, журналистами и представителями гражданской общественности.[3]

Основной задачей контроля является обеспечение ответственности разведывательных служб за их стратегии и действия с точки зрения законности, соответствия обстановке, эффективности и экономичности. Эффективный контроль разведки требует не только скоординированной деятельности нескольких государственных органов, но и активного анализа действий правительства со стороны представителей гражданского общества и средств массовой информации.[4]

Одним из основополагающих принципов демократического управления является отчетность государственных институтов перед электоратом. Кроме того, поскольку разведывательные службы используют государственные средства, общественность имеет право знать, используются ли эти средства целесообразным, законным и эффективным образом.[5]

Как это работает?

Наиболее распространенными механизмами мониторинга разведывательных служб являются парламентские комитеты и структуры экспертного контроля. Разведывательные службы, как и любое другое государственное учреждение, обязаны уважать верховенство права и выступать в роли слуги общественности. Поскольку разведывательные службы играют жизненно важную роль в защите национальной безопасности и потому что их ресурсы ограничены, очень важно, чтобы эти ресурсы использовались экономно и эффективно. Поэтому, контроль имеет решающее значение для обеспечения того, чтобы эти ресурсы размещались таким образом, чтобы достичь первоочередных задач, поставленных для них исполнительной властью, при этом получая наибольшую отдачу за потраченные деньги налогоплательщиков.[6]

Рекомендации и передовой опыт в области контроля над разведкой

Каждое государство должно обеспечить, чтобы его разведывательные службы действовали в соответствии с его международно-правовыми обязательствами, в том числе изложенными в Уставе ООН и Международном пакте о гражданских и политических правах. В зависимости от мандата службы, также могут применяться международные соглашения, касающиеся использования полицейских полномочий. Кроме того, существует ряд общих стандартов и передового опыта, которые способствуют эффективному контролю над разведкой.[7]

Рекомендации[8]:

  • Для обеспечения эффективности системы контроля должны быть как внутренние, так и внешние контролирующие органы. Этими органами являются: высшее руководство службы, исполнительная власть, судебная система, парламентские комитеты, экспертные органы, институты омбудсменов, высшие аудиторские учреждения, гражданское общество и средства массовой информации.
  • Мандаты системы контроля над разведкой должны учитывать целесообразность, законность, экономичность и эффективность всего разведывательного сообщества. Они должны определять как полномочия, так и методы, которые могут использоваться для обеспечения контроля. Мандат должен формулироваться официальным образом, четким языком, и быть частью всеобъемлющей законодательной базы по контролю над разведкой.
  • По крайней мере, один орган системы контроля над разведкой должен быть гражданским, независимым и внешним как для разведывательных служб, так и для исполнительной власти.
  • Концепция деятельности разведывательной службы должна определяться функционально. Подразумевая, что любая государственная организация, основными задачами которой являются сбор, анализ и распространение информации о национальной безопасности, является разведывательной службой.
  • Контроль должен быть предварительным, текущим и итоговым. Контроль должен проводиться на этапе до принятия решения, во время его выполнения, и после его осуществления.
  • Эффективность системы контроля над разведкой должна регулярно оцениваться независимыми органами.
  • Органы контроля над разведкой должны регулярно обмениваться информацией с иностранными коллегами с целью идентификации и обмена передовым опытом.
  • Любое законодательство, устанавливающее систему контроля над разведкой, должно включать следующие элементы:
  • Законодательный комитет с гарантированным доступом к персоналу, местам и данным
  • Независимый орган для рассмотрения жалоб
  • Один или несколько органов экспертного контроля
  • Секретность должна быть исключением. Прозрачность и доступ к информации имеют решающее значение для демократического управления.
  • Законодательство о доступе к информации не должно определяться или разрабатываться разведывательными службами.
  • Разведывательные службы должны предоставлять парламентариям всю необходимую информацию, чтобы они могли выполнять свою контролирующую функцию. Комитету парламентского контроля следует предоставлять дополнительную подробную и конфиденциальную информацию на конфиденциальной основе.
  • Сотрудникам органов контроля должен быть предоставлен свободный доступ к помещениям разведывательных служб и информации.
  • Органы контроля должны публиковать периодические и содержательные отчеты на своих веб-сайтах, а также предоставлять их парламенту. Эти отчеты должны включать конкретные рекомендации. Их выполнение следует контролировать, о чём в последующем составлять отчеты.
  • Членов парламентского комитета по контролю над разведкой следует обучить методам защиты секретной информации, к которой они имеют доступ.
  • Органы контроля над разведкой должны быть прозрачными, последовательными и подотчетными, с высокими стандартами профессионализма.
  • Правовые рамки должны включать эффективные механизмы для контроля использования скрытых, связанных с проникновением методов сбора информации через парламентские комитеты и органы экспертного контроля. Также, определённые рамки должны четко обозначать эти методы и определять точные основания для их использования.
  • Условия использования и хранения персональных данных должны быть четко определены законодательным мандатом разведывательной службы. Соблюдение этого мандата должно контролироваться независимыми контролирующими органами.
  • Службы разведки должны разрабатывать внутренние правила обмена информацией. Они также должны заключать внутренние и международные соглашения об обмене информацией.
  • Передовой опыт финансового контроля:
  • Средства разведки должны быть основательными
  • Они должны быть раскрыты общественности как можно в большем объеме
  • Разведывательные службы должны соблюдать законы, регулирующие внутренний финансовый контроль и механизмы аудита государственных ведомств
  • Аудиторские учреждения и парламенты должны иметь доступ ко всей информации, необходимой для наблюдения за финансами разведывательных служб. Они также должны иметь необходимые инструменты и ресурсы для выполнения своей контролирующей функции. Заключения по финансовому контролю должны быть доведены до сведения общественности
  • Должны быть созданы механизмы для обработки как внутренних, так и публичных жалоб. В них должны быть заложены гарантии от мести. Органы, занимающиеся рассмотрением жалоб, должны быть независимыми от правительства.

 

Источники

ДКВС (2012) Надзор за деятельностью разведывательных служб: Практическое пособие.

ДКВС (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: Understanding Intelligence Oversight.

ДКВС (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: Compilation of Good Practices for Intelligence Agencies and their Oversight.

ДКВС (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The Canadian Security Intelligence Service Act

ДКВС (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The Netherlands Intelligence and Security Services Act

ДКВС (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The Argentinian National Intelligence Law

Ханс Борн, Иан Лей (2005), Подотчетность спецслужб: Правовые нормы, опыт и рекомендации.

The United Nations Compilation of Good Practices on Intelligence Oversight 

 

[1] Источник: ДКВС (2012) Надзор за деятельностью разведывательных служб: Практическое пособие. стp.6

[2] Там же.

[3] Там же.

[4] Там же. стp. 7.

[5] Там же. стp. 17.

[6] Там же. стp. 18.

[7] See United Nations, ‘Compilation of Good Practices on Intelligence Oversight.

[8] ДКВС (2012) Надзор за деятельностью разведывательных служб: Практическое пособие. стp. 20, стp. 42-43, 64, 83-84, 100, 121-122, 142-145,174-175, 193-196.


Photo credit: © Crown Copyright www.defenceimages.mod.uk