Парламентский контроль над сферой безопасности определяет роль, которую демократически избранная законодательная ветвь власти играет в контроле и мониторинге политики и практики в сфере безопасности.Если брать шире, парламентский контроль является важным элементом законодательного управления сектором безопасности.
Что такое парламентский надзор?
Роль депутатов и парламентских комитетов многогранна:
- определение правовых рамок политики и практики безопасности;
- мониторинг, обсуждение и формирование политики и практики на пленарных заседаниях и в специализированных комитетах, не только по вопросам обороны, правоохранительной деятельности и разведки, но и в комитетах по правам человека, аудита, бюджета и финансов;
- утверждение, разработка или отклонение политики, законов и бюджетов; и участие в процессе назначения на ответственные должности в органах безопасности для минимизации любого политического вмешательства.
Такая деятельность предусматривает высокую мотивацию и представляет интерес для депутатов. Полномочия депутатов по контролю над сферой безопасности основываются на доверии к их деятельности по надзору и способности контролировать и сотрудничать в вопросах контроля с общественностью, правительством и органами безопасности.
Осуществление любых или всех этих мер по контролю может быть катализатором изменений в сфере безопасности: когда депутаты публично или в частном порядке говорят о той или иной проблеме контроля, ей обычно уделяется больше внимания правительством и самими органами безопасности.
Наличие полноценной правовой базы для осуществления контроля и управления органами безопасности имеет важное значение. Такая база должна согласовываться с международными обязательствами и общими правами человека. Контроль законопроектов, изменение и утверждение или отклонение таких законов является первоочередной обязанностью парламента. Без такой постоянной законотворческой деятельности общий уровень национального контроля снизится.
Надзорная функция парламентов по контролю органов, политики и практики безопасности является важным элементом демократического руководства сферой безопасности. Парламенты несут большую ответственность за формирование государственной политики и законотворчество, контролируя политику, практику, бюджеты и назначения. Представительство в них всего демократического спектра, а не только партий большинства, позволяет парламентам и их комитетам играть центральную роль в демократическом управлении.
Согласно позиции Европарламента, надзор включает проверку соблюдения деятелями сферы безопасности общей политики и принятие законов и правил их деятельности, а также проверку действенности и эффективности институтов сферы безопасности. Надзор и демократический контроль осуществляют на двух уровнях. Во-первых, сектор безопасности подлежит собственному внутреннему контролю и надзору со стороны исполнительной власти, которая включает правительство, министерства, командование вооруженных сил, полиции и разведки. Во-вторых, внешний контроль и надзор осуществляют парламент, судебная власть, независимые органы, гражданское общество и международные институты.[1]
Почему это важно?
Европарламент отмечает, что для того, чтобы быть эффективными, органы безопасности должны быть политически подотчетны законной государственной власти и демократически избранным представителям народа в порядке парламентского надзора. Определяя национальную политику и приоритеты безопасности, парламент представляет взгляды избирателей. Осуществляя свою надзорную функцию, парламент проверяет соответствие особых полномочий, в частности, применения силы, национальному и международному праву. Соответственно, утверждение бюджета является одним из самых важных средств демократического контроля парламента над исполнительной властью.[2]
Как это работает?
Как поясняет Европарламент, парламент осуществляет свои полномочия по надзору на разных этапах самостоятельно или совместно с исполнительной властью. Парламент рассматривает, изменяет и утверждает общую политику в сфере безопасности по предложению исполнительной власти. Парламент может определять уровень и содержание расходов в сфере безопасности. Парламент по собственной инициативе проверяет текущую деятельность в сфере безопасности, изучая соответствие деятельности в сфере безопасности общей политике, утвержденному бюджету и другим нормам права. При этом специальные комитеты служат ценным источником опыта и полезным инструментом связи. Парламенты также санкционируют меры исполнительных органов в сфере безопасности, с предварительным слушанием вопроса или без него. Парламенты могут обсуждать и оценивать проведение военных операций после их завершения. Парламент может также непосредственно принимать участие в некоторых решениях, если позволить ему, например, контролировать назначение руководителей, объявлять войну или чрезвычайное положение, ратификацию договоров, закупки оружия и развертывание войск за границей.[3]
Лучшие практики:
Согласно позиции Европарламента, лучшие практики парламентского надзора основываются на четырех общих принципах демократического контроля за сферой безопасности вообще и ролью парламента в частности:
- Сдерживание и противовесы между органами власти
- Прозрачность
- Реагирование на нужды избирателей
- Подотчетность[4]
Принципы демократического и парламентского надзора:[5]
- государство – единственная структура общества, имеющая законную монополию на применение силы;
- службы безопасности подотчетны законной демократической власти;
- парламент должен быть независимым, а исполнительная власть – подотчетна парламенту в вопросах разработки, реализации и пересмотра политики безопасности и обороны;
- парламент имеет уникальную конституционную роль, связанную с утверждением и проверкой расходов на оборону и безопасность;
- парламенту принадлежит важная роль в объявлении и отмене чрезвычайного или военного положения;
- принципы эффективного управления и верховенства права касаются всех ветвей власти, а значит и сферы безопасности;
- персонал сферы безопасности несет личную ответственность перед судом за нарушения национального и международного права (гражданские или уголовные правонарушения);
- организации сектора безопасности являются политически нейтральными.
Источники
Hans Born, Aidan Wills, DCAF-Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands (2012), Контроль над разведывательными службами: Практическое пособие.
Centre for Integrity in the Defence Sector. Criteria for good governance in the defence sector. International standards and principles (2015)
Centre for Integrity in the Defence Sector: Guides to Good Governance
DCAF (2006) Parliament’s Role in Defence Procurement. DCAF Backgrounder.
DCAF (2006) Parliament’s Role in Defence Budgeting. DCAF Backgrounder.
DCAF (2006) Parliamentary Oversight of Intelligence Services. DCAF Backgrounder.
DCAF (2006) Parliamentary Committees on Defence and Security. DCAF Backgrounder.
DCAF (2015), Парламентский справочник: Воспитание добропорядочности и борьба с коррупцией в оборонном секторе.
DCAF (2015) International Standards of Financial Oversight in the Security Sector. 7.2 Toolkit- Legislating for the Security Sector.
Иден Коул, Филипп Флури, Саймон Ланн (ред.), Контроль и руководство: Парламенты и управление в секторе безопасности, (Geneva: 2015)
Hans Born, Philipp Fluri and Anders Johnsson (eds.), DCAF and IPU (2003), Парламентский контроль над сферой безопасности: принципы, механизмы и практические аспекты.
Hans Born, Office for Promotion of Parliamentary Oversight, European Parliament (2013), Парламентский контроль над сферой безопасности.
Иден Коул, Филипп Флури, Саймон Ланн (ред.), Контроль и управление: актуальность парламентского контроля над сектором безопасности и его реформированием, (Geneva, 2003) Второе издание (Geneva 2010).
Ганс Борн, Эйдан Уиллз (ред.), Контроль над разведывательными службами: Практическое пособие, (Geneva: DCAF, 2012).
Ганс Борн, Иан Лей, Подотчетность спецслужб: правовые нормы, опыт и рекомендации, (DCAF-University of Durham, Parliament of Norway, 2005).
Николас Массон, Лена Андерссон, Мохаммед Салах Аддин, DCAF (2013) Пособие: Укрепление финансового контроля в секторе безопасности.
Office for Promotion of Parliamentary Democracy, European Parliament, Parliamentary Oversight of the Security Sector, (European Parliament: OPPD, 2013)
OECD (2002) Оптимальные подходы государств-членов ОЭСР к обеспечению прозрачности государственного бюджета
Кодекс поведения ОБСЕ, касающийся военно-политических аспектов безопасности
The World Bank (1988), Public Expenditure Management Handbook.
Теодора Фуйор, Полномочия парламента и управление сектором безопасности, (Geneva, 2011).
Transparency International (2013) Watchdogs ? The quality of legislative oversight of defence in 82 countries. Government Defence and-corruption index.
United Nations SSR Task Force, Security Sector Reform Integrated Technical Guidance Notes. 2012.
New editions of the DCAF SSR Backgrounder Series
[1] Office for Promotion of Parliamentary Oversight, European Parliament (2013), Парламентский контроль над сферой безопасности, p. 1.
[2] Там же.
[3] Там же.
[4] Там же.
[5] DCAF and Inter-Parliamentary Union (2003), Парламентский контроль над сферой безопасности: принципы, принципы, механизмы и практические аспекты No 5.
