ზედამხედველობა უსაფრთხოების სექტორის კარგი მმართველობის მნიშვნელოვანი ნაწილია. როგორც თავდაცვის და უსაფრთხოების სექტორის შიგნით, ისე მის გარეთ არსებულ ბევრ ინსტიტუტს შეუძლია ზედამხედველობა გაუწიოს უსაფრთხოების სექტორის პოლიტიკას, პროგრამებს, პროცედურებს, დაგეგმვას, ბიუჯეტებს, ხარჯვას და პერსონალს. ამ პროცესში წვლილის შეტანის უფლება და პასუხისმგებლობა აქვს ყველას – პარლამენტარებს, აუდიტის ინსტიტუტებს, ინსპექტორებს, სამხედრო და სამოქალაქო პერსონალს, ომბუდსმენს, სპეციალურ კომიტეტებს, მედიას, ინტერესთა ჯგუფებს და, ზოგადად, სამოქალაქო საზოგადოებას.

რა არის ზედამხედველობა?

დემოკრატიული ზედამხედველობა თავისთავად გულისხმობს დემოკრატიული ინსტიტუტების – ძირითადად, პარლამენტის და შესაბამისი კომიტეტების, სამოქალაქო საზოგადოების, მედიის, აღმასრულებელი ხელისუფლების და საკუთრივ უსაფრთხოების სექტორის – აქტიურ ჩართვას უსაფრთხოების პოლიტიკის ფორმულირებაში, განხორციელებაში, მონიტორინგსა და რეფორმირებაში.[1] სამხედრო ომბუდსმენები, რომლებიც სამხედრო ხელმძღვანელობის სტრუქტურისგან დამოუკიდებელი არიან, ასევე, ახორციელებენ ზედამხედველობას კარგი მმართველობის პრინციპების და პრაქტიკის დაცვის მიზნით. ისინი განიხილავენ საჩივრებს ჯარში დარღვევების და მდგომარეობის ბოროტად გამოყენების შემთხვევებზე და სამხედრო პროცედურებში არსებული ხარვეზებზე, მათი გამოსწორების მიზნით.[2] სხვა ომბუდსმენის ინსტიტუტები ასრულებენ ფართო ზედამხედველობის როლს, რომელიც მოიცავს უსაფრთხოების სექტორის მიერ მოქალაქეებისთვის მიწოდებული უსაფრთხოების, აგრეთვე, ადამიანის უფლებების და სხვა საბაზისო საერთაშორისო სტანდარტების და კანონმდებლობის პატივისცემის ხარისხის შეფასებას.

რატომაა ზედამხედველობა მნიშვნელოვანი?

უსაფრთხოების სექტორის ზედამხედველობა ძლიერი დემოკრატიული სახელმწიფოს არსებითი მახასიათებელია. ზედამხედველობა უზუნველყოფს სახელმწიფო რესურსების მართვის ქმედითობას და ეფექტურობას, უსაფრთხოების სექტორის პერსონალის ღირსეულ და კეთილსინდისიერ საქციელს, ზიანის გამოვლენას და გამოსწორებას და დამნაშავეების პასუხისგებაში მიცემას. ყველაზე მნიშვნელოვანი ისაა, რომ ზედამხედველობა უზრუნველყოფს თავდაცვის ინსტიტუტების ფუნქციონირებას ერის საუკეთესო ინტერესების შესაბამისად და მათი ძირითადი მოვალეობის – საზოგადოების უსაფრთხოების და სახელმწიფოს გარე საფრთხისგან დაცვის  – შესრულებას კორუფციისგან თავისუფალ გარემოში. ზედამხედველობა მნიშვნელოვანია, რადგან ის, როგორც წებო, კრავს დემოკრატიულ სისტემას; უზრუნველყოფს, რომ სისტემაში ყველა მუშაობდეს წესების შესაბამისად, პატივს სცემდეს სხვას, სისტემას და სისტემის შიგნით თავის ადგილს; ასრულებს მოვალეობას საუკეთესოდ და თავს არიდებს კორუფციულ ქმედებებს. ზედამხედველობა პროცესია, რომლის შედეგად გამჭვირვალობა გადაიზრდება ანგარიშვალდებულებაში და უსაფრთხოების სისტემის დემოკრატიულ კონტროლში.

როგორ მუშაობს?

ზედამხედველობა მოიცავს წინასწარ შემოწმებას, მიმდინარე მონიტორინგს და შემდგომ გადახედვას, აგრეთვე, შეფასებას და გამოძიებას.[3]

CIDS-ის თანახმად, საპარლამენტო ზედამხედველობა ერთ-ერთი ძირითადი დემოკრატიული საშუალებაა იმისთვის, რომ მთავრობა იყოს პასუხისმგებელი თავის ქმედებებზე. ასევე, პარლამენტის მოვალეობაა უზრუნველყოს კანონების სრულად აღსრულება.[4]

ბონის კონვერსიის საერთაშორისო ცენტრი (Bonn International Center for Conversion, BICC) აღნიშნავს, რომ პარლამენტი უსაფრთხოების სექტორზე სამოქალაქო კონტროლის განმახორციელებელი სისტემის მთავარი ელემენტია. პარლამენტი მონაწილეობს ორგანიზაციული გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში, ბიუჯეტირებაში და კანონების და რეგულაციების შემუშავებაში, რომლებიც შეეხება უსაფრთხოების ძალების ორგანიზაციას და ქმედებებს. თავდაცვის, დაზვერვის და სამართალდაცვის სპეციალურ კომიტეტებს უფლება აქვთ მოითხოვონ აუდიტის ჩატარება და ზედამხედველობა გაუწიონ უსაფრთხოების სექტორის ინსტიტუტების მუშაობის ყველა ასპექტს.[5]

ამგვარი სპეციალური კომიტეტები იქმნება უსაფრთხოების ძალების ზედამხედველობის მიზნით, განსაკუთრებით, შეიარაღებული ძალების და დაზვერვის სამსახურების უსაფრთხოებასთან დაკავშირებული საქმიანობის ტექნიკური ხასიათის გამო და უსაფრთხოების პოლიტიკის ზოგიერთი ასპექტის კონფიდენციალობის სათანადო ხარისხით დაცვის მიზნით. ზოგადად, თავდაცვის და უსაფრთხოების კომიტეტები მუშაობენ სახელმწიფო ინსტიტუტებთან, რომელთა უფლებამოსილებაა ძალის გამოყენება, და სამოქალაქო ორგანოებთან, რომლებიც იღებენ გადაწყვეტილებებს ძალის გამოყენების შესახებ.[6] კომიტეტები განსაზღვრავენ ამ ორგანოების ზომას, სტრუქტურას, ორგანიზაციას, დაფინანსებას და ფუნქციონირებას.

საპარლამენტო ზედამხედველობის ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი სფეროა უსაფრთხოების პოლიტიკა. როგორც საერთაშორისო გამჭვირვალობა (TI) განმარტავს, პარლამენტს შეუძლია კონტროლი განახორციელოს თავდაცვის პოლიტიკაზე შეთავაზებული დამატებების და ცვლილებების დამტკიცებით ან მათზე ვეტოს დადებით. პარლამენტი, ასევე, უფლებამოსილია გააკრიტიკოს თავდაცვის პოლიტიკა ან ცვლილებები შეიტანოს მასში. ასევე, მნიშვნელოვანია, რომ პარლამენტი წარმოადგენს ფორუმს თავდაცვის და უსაფრთხოების თემაზე დისკუსიებისთვის.[7]

მართალია, დემოკრატიული და საპარლამენტო ზედამხედველობის საერთაშორისო სტანდარტები, როგორც ასეთი, არ არსებობს, რადგან უსაფრთხოება და თავდაცვა ეროვნული იურისდიქციის საკითხია, CIDS-ის თანახმად, არსებობს რეგიონული სტანდარტები, მაგალითად, ეუთოს ქცევის კოდექსი.[8]

როდესაც საქმე ეხება ბიუჯეტის ზედამხედველობას, უსაფრთხოების სექტორში გადამწყვეტი მნიშვნელობა ენიჭება გარე აუდიტს, რომელიც უნდა ჩაატარონ დამოუკიდებელმა ორგანოებმა.[9] გარე აუდიტი უნდა სწავლობდეს არა მხოლოდ ფინანსურ საკითხებს, არამედ უნდა აფასებდეს საჯარო ხარჯვის ეფექტიანობასაც. BICC აღნიშნავს, რომ, მართალია, ბევრ ქვეყანაში მოქმედებს სააუდიტო ორგანიზაციები, რომლებიც ამგვარ სახელს და ფუნქციას ატარებენ, ამ ორგანიზაციების რეალური უფლებამოსილება, შეისწავლონ თავდაცვასთან დაკავშირებული საკითხები, შეზღუდულია. მიუხედავად ამისა, ამ ორგანიზაციებს უნდა მიეცეს უფლება, მოამზადონ ანგარიშები თავიანთი მოკვლევების შესახებ. სააუდიტო შესაძლებლობების განმტკიცებას მხარს უჭერს და ემსახურება INTOSAI (უმაღლესი სააუდიტო ინსტიტუტების საერთაშორისო ორგანიზაცია).[10]

ზედამხედველობა ხშირად რეაქციულია, ანუ ტარდება პრობლემების წარმოჩინების შემდგომ. პროაქტიურ ზედამხედველობას შეიძლება ჰქონდეს მოულოდნელი ვიზიტების, ინსპექციების და აუდიტების ფორმა და მისი მიზანია შეზღუდოს ან სრულად შეაკავოს თავდაცვის და უსაფრთხოების ინსტიტუტებში არასათანადო ქმედებები.[11]

ვინ მონაწილეობს?

თავდაცვის სექტორის ზედამხედველობა ხორციელდება შიდა და გარე მექანიზმებით. ეს მექანიზმებია: სპეციალური კომიტეტები, ინსპექტორები, სასამართლო ხელისუფლების წარმომადგენლები, პარლამენტარები, დამოუკიდებელი ომბუდსმენის ინსტიტუტები, სააუდიტო ინსტიტუტები, სპეციალური საზედამხედველო ორგანოები, ჟურნალისტები და სამოქალაქო საზოგადოება.[12] სამოქალაქო საზოგადოებას განსაკუთრებული მნიშვნელობა ენიჭება. ასევე, განსაკუთრებული მნიშვნელობა აქვს საჩივრების წარდგენის სათანადო არხების და მამხილებლების დაცვის მდგრადი სისტემის არსებობას. გამართული სასამართლო სისტემა კი მთელი ამ პროცესის საფუძველს ქმნის.

პარლამენტის როლი თავდაცვის ბიუჯეტირების და შესყიდვების ზედამხედველობაში

პარლამენტის ფუნქციაა უზრუნველყოს საზოგადოებრივი ინტერესების გათვალისწინება თავდაცვის ბიუჯეტირების პროცესში. პარლამენტის მოვალეობებია:

  • საზოგადოების მუდმივი ინფორმირება
  • თავდაცვის რესურსების გამჭვირვალობის უზრუნველყოფა
  • სახელმწიფო ფონდების ბოროტად გამოყენების თავიდან აცილება

პარლამენტს შეიძლება ჰქონდეს შემდეგი უფლებამოსილებები:

  • თავდაცვის და უსაფრთხოების სექტორისთვის გამოყოფილი რესურსების დამტკიცება
  • ბიუჯეტის ფარგლებში ფონდების გადანაწილება პრიორიტეტების ცვლილებების შესაბამისად
  • შეფასება, თუ რამდენად შეესაბამება გამოყოფილი ფონდები შეთავაზებულ პროექტებს
  • ზოგ შემთხვევაში, ახალი ხარჯების შეთავაზება
  • თავდაცვის და უსაფრთხოების სექტორის კანონმდებლობის შემუშავება
  • მთავრობის თავდაცვის პოლიტიკის და უსაფრთხოების სტატეგიის გადახედვა
  • საერთაშორისო ვალდებულებების და ხელშეკრულებების შესახებ კონსულტაციების გამართვა მათ დამტკიცებამდე
  • ძალის გამოყენების და უცხოეთში ჯარების განთავსების შესახებ რეკომენდაციების გაცემა
  • თავდაცვის სფეროში შესყიდვების მონიტორინგი

როგორ ახორციელებს პარლამენტი შესყიდვების ბიუჯეტის შესრულების ზედამხედველობას?

პარლამენტი თავის უფლებამოსილებას თავდაცვის ბიუჯეტირებასა და შესყიდვებთან დაკავშირებით შეიძლება ახორციელდებდეს პლენარულ სესიებზე, საკომიტეტო განხილვებში – მაგალითად, უსაფრთხოების და თავდაცვის ან საფინანსო-საბიუჯეტო კომტეტებში, ან ცალკეული პარლამენტარების უფლებამოსილების საშუალებით.

პარლამენტის საქმიანობაა:

  • თავდაცვის ბიუჯეტთან დაკავშირებული პროექტების განხილვა და დამტკიცება
  • ბიუჯეტის შესრულების შესახებ ანგარიშების განხილვა
  • კომპეტენტური ორგანოებისთვის მიმართვა აუდიტის ჩატარების თხოვნით
  • თავდაცვის ბიუჯეტის შესახებ კანონის მიღება, უარყოფა ან მასში ცვლილების შეტანა
  • თავდაცვის მინისტრის და სხვა მოხელეების დეკლარაციების ან ჩვენების მოსმენა ბიუჯეტის შესრულების შესახებ
  • ბიუჯეტის პროექტების განხილვა და მასში ცვლილებების შეტანა
  • აღმასრულებელი ხელისუფლებისგან ანგარიშების გამოთხოვა
  • მოსმენების და მოკვლევების ჩატარება თავდაცვის ბიუჯეტის შესრულების გამჭვირვალობის და ეფექტიანობის უზრუნველყოფის მიზნით, აგრეთვე, არასათანადო ადმინისტრაციული პრაქტიკის და კორუფციის ბრალდებების გამოძიების მიზნით
  • გარე წყაროებიდან მტკიცებულებების მიღება
  • შესყიდვებისთვის სამართლებრივი ბაზის შემუშავება
  • ზოგ შემთხვევაში, მაღალი ღირებულების შესყიდვებში გამარჯვებულის დამტკიცება

რა როლი აქვს საპარლამენტო კომიტეტებს კორუფციის გამოძიებებში?

  • მოსმენების და მოკვლევების ჩატარება
  • სამხედრო პერსონალის, საჯარო მოხელეების და ექსპერტების საკომიტეტო შეხვედრებზე გამოძახება მათი მოწმედ დაკითხვის მიზნით
  • მინისტრების და სხვა აღმასრულებელი ხელისუფლების წარმომადგენლების დაკითხვა
  • აღმასრულებელი ხელისუფლებისგან დოკუმენტაციის გამოთხოვა
  • საჯარო ხარჯების გამჭვირვალობის და ეფექტიანობის დეტალური შესწავლა
  • კომპეტენტური ორგანოების მიერ აუდიტის ჩატარების მოთხოვნა
  • სამხედრო პერსონალისგან და სამოქალაქო პირებისგან პეტიციების და საჩივრების მიღება, რომლებიც შეეხება თავდაცვის და უსაფრთხოების სექტორს
  • ჯარის დისლოკაციის ადგილებში – მათ შორის, უცხოეთში – და სხვა უსაფრთხოების სამსახურებში ვიზიტები და ადგილზე ინსპექტირება

წყარო: DCAF Backgrounder series (2006), Parliament’s role in Defence Budgeting; Parliament’s Role in Defence Procurement; Parliamentary Committees on Defence and Security; Military Ombudsmen. ახალი გამოცემა იხ. აქ.

 

წყაროები:

Bonn International Center for Conversion (BICC) (2002), Voice and accountability in the security sector. Paper 21.

Born Hans, Wills Aidan, DCAF-Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands (2012), Overseeing Intelligence Services: a Toolkit.

Centre for Integrity in the Defence Sector. Criteria for good governance in the defence sector. International standards and principles (2015)

Centre for Integrity in the Defence Sector: Guides to Good Governance

DCAF (2015) International Standards of Financial Oversight in the Security Sector. 7.2 Toolkit- Legislating for the Security Sector.

DCAF (2008), National Security Policy Backgrounder. ახალი გამოცემა იხ. აქ.

DCAF (2009), Defence Reform. Backgrounder. ახალი გამოცემა იხ. აქ.

DCAF (2009), Police Reform. Backgrounder. ახალი გამოცემა იხ. აქ.

DCAF (2009), Security Sector Governance and Reform Backgrounder. ახალი გამოცემა იხ. აქ.

DCAF (2009), Security Sector Reform and Intergovernmental Organisations. Backgrounder. ახალი გამოცემა იხ. აქ.

DCAF (2006) Parliament’s role in Defence Procurement. DCAF Backgrounder. ახალი გამოცემა იხ. აქ.

DCAF (2006) Parliament’s role in Defence Budgeting. DCAF Backgrounder. ახალი გამოცემა იხ. აქ.

DCAF (2006) Parliamentary Oversight of Intelligence Services. DCAF Backgrounder. ახალი გამოცემა იხ. აქ.

DCAF (2006) Parliamentary Committees on Defence and Security. DCAF Backgrounder. ახალი გამოცემა იხ. აქ.

DCAF (2015), Parliamentary Brief: Building Integrity in Defence.

DCAF – UNDP (2008) Public Oversight of the Security Sector. A Handbook for Civil Society Organizations.

Nicolas Masson, Lena Andersson, Mohammed Slah Aldin, DCAF (2013) Strengthening Financial Oversight in the Security Sector.

NATO-DCAF, (2010). Building Integrity and Reducing Corruption in Defence. A Compendium of Best Practices.

NATO (2012) Building Integrity Programme

OECD (2002) Best Practices for Budget Transparency

OSCE Code of Conduct on Politico- Military Aspects of Security

Transparency International (2013) Watchdogs ? The quality of legislative oversight of defence in 82 countries. Government Defence and-corruption index.

Transparency and Accountability Initiative.

Transparency International. International Defence and Security Programme.

The World Bank (1988), Public Expenditure Management Handbook.

Transparency International (2012). Building Integrity and Countering Corruption In Defence and Security. 20 Practical Reforms.

United Nations SSR task force, Security Sector Reform Integrated Technical Guidance Notes. 2012.

[1] DCAF-UNDP (2008), Public Oversight of the Security Sector. A Handbook for Civil Society Organisations. p 6.

[2] DCAF (2006), Military Ombudsmen. DCAF Backgrounder. New edition available here.

[3] Born Hans, Wills Aidan, DCAF-Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands (2012), Overseeing Intelligence Services: a Toolkit. p 6.

[4] CIDS (2015) Criteria for good governance in the defence sector. International standards and principles (2015) p7.

[5] Bonn International Center for Conversion (BICC) (2002), Voice and accountability in the security sector. Paper 21. p 52. Available here.

[6] იგივე

[7] Transparency International (2013) Watchdogs ? The quality of legislative oversight of defence in 82 countries. Government Defence and-corruption index. p 40.

[8] OSCE, Code of Conduct on Politico-Military aspects of security. December 1994.

[9] Bonn International Center for Conversion (BICC) (2002), Voice and accountability in the security sector. Paper 21. p 54.

[10] იგივე, იხ. INTOSAI

[11] DCAF (2006), Parliamentary Committees on Defence and Security. DCAF Backgrounder. New edition here.

[12] Born Hans, Wills Aidan, DCAF-Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands (2012), Overseeing Intelligence Services: a Toolkit. p 6.