საპარლამენტო კონტროლი - კეთილსინდისიერება უსაფრთხოების სექტორში

საპარლამენტო ზედამხედველობა (კონტროლი) უსაფრთხოების სექტორზე შეეხება იმ როლს, რომელსაც ასრულებს დემოკრატიულად არჩეული საკანონმდებლო ხელისუფლება უსაფრთხოების სექტორის პოლიტიკისა და საქმიანობის ზედამხედველობასა და მონიტორინგში. უფრო ფართო გაგებით, საპარლამენტო ზედამხედველობა უსაფრთხოების სექტორის საკანონმდებლო მმართველობის უმნიშვნელოვანეს კომპონენტს წარმოადგენს.

რა არის საპარლამენტო კონტროლი?

პარლამენტარების და საპარლამენტო კომიტეტების როლი მრავალმხრივია და ის მოიცავს:

საკანონმდებლო ჩარჩოების დადგენას უსაფრთხოების პოლიტიკისა და საქმიანობისათვის;
მონიტორინგს, დებატებს და პოლიტიკისა და საქმიანობის განსაზღვრას პლენარულ სხდომებსა და სპეციალურ კომიტეტებში, არა მარტო თავდაცვასთან, სამართალდამცავებსა და სადაზვერვო ზედამხედველობასთან დაკავშირებით, არამედ უფლებათა დაცვის, აუდიტის, ბიუჯეტისა და ფინანსების საკითხებშიც;
პოლიტიკის, კანონებისა და ბიუჯეტის დამტკიცებას; ჩართულობას მაღალ თანამდებობებზე დანიშვნის პროცესში უსაფრთხოების ინსტიტუტებში ნებისმიერი პოლიტიკური ჩარევის მინიმიზების მიზნით.

ამგვარი საქმიანობა ითვალისწინებს დაინტერესებული პარლამენტარების მაღალ მოტივაციას და ფოკუსირებულ საქმიანობას. პარლამენტარების უფლებამოსილება უსაფრთხოების სექტორის ზედამხედველობაზე ეფუძნება მათ სანდოობას და მათ შესაძლებლობებს, აწარმოონ მონიტორინგი და გამონახონ საერთო ენა საზოგადოებასთან ხელისუფლების და უსაფრთხოების ინსტიტუტების ზედამხედველობასთან დაკავშირებით.

რომელიმე ან ყველა ასეთი საზედამხედველო საქმიანობის განხორციელება შესაძლებელია გახდეს ცვლილებათა კატალიზატორი უსაფრთხოების სექტორში: როდესაც პარლამენტარები საჯაროდ ან კერძოდ აკეთებენ აქცენტს რაიმე გამოწვევაზე, ამას, როგორც წესი, ენიჭება პრიორიტეტი ხელისუფლების, ინსტიტუტებისა და თავად უსაფრთხოების სექტორის მხრიდან.

სრულფასოვანი საკანონმდებლო ბაზის არსებობა მეტად მნიშვნელოვანია უსაფრთხოების ინსტიტუტების ზედამხედველობის და მართვისათვის. ეს ბაზა უნდა ითვალისწინებდეს საერთაშორისო ვალდებულებებს და ადამიანის საყოველთაო უფლებებს. კანონპროექტების და მათი დამატებების დეტალური შესწავლა და კანონების მიღება თუ უარყოფა პარლამენტის ფუნდამენტური ვალდებულებაა. ამგვარი თანმიმდევრული საკანონმდებლო აქტიურობის გარეშე ეროვნული დონეზე ზედამხედველობა ნაკლებად ეფექტიანი იქნებოდა.

პარლამენტის როლი – ზედამხედველობა გაუწიოს უსაფრთხოების სექტორის ინსტიტუტებს, უსაფრთხოების პოლიტიკას და პრაქტიკას – უსაფრთხოების სექტორის დემოკრატიული მმართველობის უმნიშვნელოგანესი კომპონენტია. პარლამენტს მნიშვნელოვანი პასუხისმგებლობა ენიჭება საჯარო პოლიტიკის ფორმირებაში და კანონშემოქმედებაში, რომელსაც ის ასრულებს პოლიტიკის, პრაქტიკის, ბიუჯეტირების და თანამდებობის პირების დანიშვნის პროცესის დეტალური შესწავლის გზით. ის, რომ პარლამენტში წარმოდგენილია პოლიტიკური პარტიების ფართო სპექტრი, საშუალებას აძლევს პარლამენტს და მის კომიტეტებს შეასრულონ დემოკრატიულ მმართველობაში მთავარი როლი.

ევროპარლამენტის თანახმად, ზედამხედველობა მოიცავს უსაფრთხოების სექტორის აქტორების მიერ ზოგადი პოლიტიკის და მათი მოქმედებისთვის დადგენილი კანონების და რეგულაციების დაცვის გადამოწმებას, ასევე – უსაფრთხოების სექტორის ინსტიტუტების ეფექტიანობის და ქმედითობის დეტალურ შესწავლას. ზედამხედველობა და დემოკრატიული კონტროლი ორ დონეზე ხორციელდება: უსაფრთხოების სექტორში შიდა კონტროლი და ზედამხედველობა ხორციელდება აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ, მათ შორის, მთავრობის, სამინისტროების, შეიარაღებული ძალების ხელმძღვანელობის, პოლიციის და დაზვერვის ხელმძღვანელების მიერ, ხოლო გარე კონტროლს და ზედამხედველობას ახორციელებს პარლამენტი, სასამართლო შტო, დამოუკიდებელი ორგანოები, სამოქალაქო საზოგადოება და საერთაშორისო ინსტიტუტები.^[1]

რატომაა მნიშვნელოვანი?

ევროპარლამენტი თვლის, რომ უსაფრთხოების ინსტიტუტები ქმედითია მაშინ, როდესაც ისინი პოლიტიკურად ანგარიშვალდებული არიან სახელმწიფოს კანონიერი ხელისუფლების და ხალხის მიერ დემოკრატიულად არჩეული წარმომადგენლების მიმართ საპარლამენტო ზედამხედველობის გზით. ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის და პრიორიტეტების შემუშავებისას პარლამენტი წარმოადგენს ელექტორატის მოსაზრებას. საზედამხედველო ფუნქციის შესრულებისას პარლამენტი ამოწმებს, რომ განსაკუთრებული უფლებამოსილების მაგალითად, ძალის, გამოყენება ხდება ეროვნული და საერთაშორისო კანონმდებლობის შესაბამისად. ასევე, ბიუჯეტის დამტკიცება წარმოადგენს პარლამენტისთვის ყველაზე მნიშვნელოვან საშუალებას განახორციელოს დემოკრატიული კონტროლი აღმასრულებელ ხელისუფლებაზე.^[2]

როგორ მუშაობს?

ევროპარლამენტი განმარტავს, რომ პარლამენტი იყენებს ზედამხედველობის უფლებას სხვადასხვა ეტაპზე – ცალკე ან აღმასრულებელ ხელისუფლებასთან ერთად. პარლამენტი ამოწმებს, ცვლის და ამტკიცებს აღმასრულებლის მიერ შემოთავაზებულ ზოგად პოლიტიკას, რომლითაც უნდა იმართებოდეს უსაფრთხოების სექტორი. პარლამენტს შეუძლია გადაწყვიტოს უსაფრთხოების სექტორის ხარჯების მოცულობა და შინაარსი. პარლამენტი, საკუთარი ინიციატივით, ამოწმებს უსაფრთხოების სექტორის მიმდინარე საქმიანობას და, ამ მიზნით, ის სწავლობს, შეესაბამება თუ არა უსაფრთხოების სექტორის საქმიანობა ზოგად პოლიტიკას, შეთანხმებულ ბიუჯეტს და სხვა შესაბამის სამართლებრივ პირობებს. ამ პროცესში სპეციალური კომიტეტები წარმოადგენენ ექსპერტული აზრის მნიშვნელოვან წყაროს და სასარგებლო საკომუნიკაციო საშუალებას. გარდა ამისა, პარლამენტის პასუხისმგებლობაა, წინასწარი მოსმენების საფუძველზე, ან მათ გარეშე, იმ უსაფრთხოების პოლიტიკის დამტკიცება, რომელსაც უნდა მისდიოს აღმასრულებელმა ხელისუფლებამ. პარლამენტს შეუძლია განიხილოს და შეაფასოს ჩატარებული სამხედრო ოპერაცია ოპერაციის დასრულების შემდგომ. ამასთან, პარლამენტს შეუძლია გარკვეული გადაწყვეტილებების მიღებაში პირდაპირი მონაწილეობა. ეს შეიძლება შეეხებოდეს, მაგალითად, მაღალი თანამდებობის პირების დანიშვნას, ომის ან საგანგები მდომარეობის გამოცხადებას, ხელშეკრულებების რატიფიცირებას, იარაღის შესყიდვას და ჯარების საზღვარგარეთ განლაგებას.^[3]

საუკეთესო გამოცდილება:

ევროპარლამენტის თანახმად, საპარლამენტო ზედამხედველობის საუკეთესო პრაქტიკა ეყრდნობა ზოგადად უსაფრთხოების სექტორის დემოკრატიული მართვის, და კერძოდ, პარლამენტის როლის, ოთხ საერთო პრინციპს:

ხელისუფლების შტოებს შორის კონტროლის და ბალანსის მექანიზმები.
გამჭვირვალობა
ელექტორატის საჭიროებებზე რეაგირება
ანგარიშვალდებულება ^[4]

დემოკრატიული და საპარლამენტო ზედამხედველობის პრინციპები:^[5]

სახელმწიფო ერთადერთი აქტორია საზოგადოებაში, რომელსაც ლეგიტიმური მონოპოლია აქვს ძალის გამოყენებაზე;
უსაფრთხოების სექტორის სამსახურები ანგარიშვალდებული არიან ლეგიტიმური დემოკრატიული ხელისუფლების მიმართ;
პარლამენტი სუვერენულია და მის წინაშე აღმასრულებელი ხელისუფლება ანგარიშვალდებულია უსაფრთხოების და თავდაცვის პოლიტიკის შემუშავების, განხორციელების და გადახედვის საკითხებში;
პარლამენტს უნიკალური საკონსტიტუციო როლი აქვს უსაფრთხოების და თავდაცვის სფეროში ხარჯების ავტორიზების და დეტალური შესწავლის საკითხებში;
პარლამენტი გადამწყვეტ როლს ასრულებს საომარი და საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადების და მოხსნის საკითხში;
კარგი მმართველობის და კანონის უზენაესობის პრინციპები ეხება ხელისუფლების ყველა შტოს და, ამდენად, უსაფრთხოების სექტორსაც;
უსაფრთხოების სექტორის პერსონალი ინდივიდუალურად არის ანგარიშვალდებული სასამართლოს მიმართ ეროვნული და საერთაშორისო კანონმდებლობის დარღვევების შემთხვევებში (რომელიც შეეხება სამოქალაქო და სისხლის სამართლის გადაცდომებს)
უსაფრთხოების სექტორის ორგანიზაციები პოლიტიკურად ნეიტრალური არიან.

წყაროები:

Born Hans, Wills Aidan, DCAF-Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands (2012), Overseeing Intelligence Services: a Toolkit.

Centre for Integrity in the Defence Sector. Criteria for good governance in the defence sector. International standards and principles (2015)

Centre for Integrity in the Defence Sector: Guides to Good Governance

DCAF (2006) Parliament’s Role in Defence Procurement. DCAF Backgrounder.

DCAF (2006) Parliament’s Role in Defence Budgeting. DCAF Backgrounder.

DCAF (2006) Parliamentary Oversight of Intelligence Services. DCAF Backgrounder.

DCAF (2006) Parliamentary Committees on Defence and Security. DCAF Backgrounder.

DCAF (2015), Parliamentary Brief: Building Integrity in Defence.

DCAF (2015) International Standards of Financial Oversight in the Security Sector. 7.2 Toolkit- Legislating for the Security Sector.

Eden Cole, Philipp Fluri, Simon Lunn (eds.), Oversight and Guidance: Parliaments and Security Sector Governance, (Geneva: 2015)

Hans Born, Philipp Fluri and Anders Johnsson (eds.), DCAF and IPU (2003), Parliamentary Oversight of the Security Sector. Principles, Mechanism and Practices. Handbook for Parliamentarians.

Hans Born, Office for Promotion of Parliamentary Oversight, European Parliament (2013), Parliamentary Oversight of the Security Sector.

Hans Born, Philipp H. Fluri, Simon Lunn (eds.), Oversight and Guidance: The Relevance of Parliamentary Oversight for the Security Sector, (Geneva, 2003) Second edition (Geneva 2010).

Hans Born and Aidan Wills (eds.), Overseeing Intelligence Services: A Toolkit, (Geneva: DCAF, 2012).

Hans Born and Ian Leigh, Making Intelligence Accountable, (DCAF-University of Durham, Parliament of Norway, 2005).

Nicolas Masson, Lena Andersson, Mohammed Salah Aldin, DCAF (2013) Strengthening Financial Oversight in the Security Sector.

Office for Promotion of Parliamentary Democracy, European Parliament, Parliamentary Oversight of the Security Sector, (European Parliament: OPPD, 2013)

OECD (2002) Best Practices for Budget Transparency

OSCE Code of Conduct on Politico- Military Aspects of Security

The World Bank (1988), Public Expenditure Management Handbook.

Teodora Fuior, Parliamentary Powers in Security Governance, (Geneva, 2011).

Transparency International (2013) Watchdogs ? The quality of legislative oversight of defence in 82 countries. Government Defence and-corruption index.

United Nations SSR Task Force, Security Sector Reform Integrated Technical Guidance Notes. 2012.

DCAF SSR Backgrounder Series-ის ახალი გამოცემები

[1] Office for Promotion of Parliamentary Oversight, European Parliament (2013), Parliamentary Oversight of the Security Sector, p. 1.

[2] იგივე

[3] იგივე

[4] იგივე

[5] DCAF and Inter-Parliamentary Union (2003), Parliamentary Oversight of the Security Sector. Principles, Mechanism and Practices. Handbook for Parliamentarians No 5.