დაზვერვა ან დაზვერვის სამსახური მოიცავს სახელმწიფო სააგენტოებს, რომელთა პასუხისმგებლობაა ეროვნული უსაფრთხოების საფრთხეებთან დაკავშირებული ინფორმაციის შეგროვება, ანალიზი და გავრცელება. ეს გულისხმობს ბევრ სხვადასხვა ტიპის ორგანიზაციას, როგორიცაა სამხედრო დაზვერვა, საპოლიციო დაზვერვა, ქვეყნის გარე და შიდა დაზვერვა. დაზვერვაში ასევე შედის ის სააგენტოები, რომლებსაც ეხებათ ტერორიზმის დაფინანსების და ფულის გათეთრების საკითხების გამოძიება ეროვნულ და საერთაშორისო დონეზე.[1]
რას წარმოადგენს დაზვერვის სამსახურები?
დემოკრატიული ქვეყნების სადაზვერვო სამსახურები მნიშვნელოვან ფუნქციას ასრულებენ სხვადასხვა სახის ტრანსნაციონალური საფრთხეების იდენტიფიცირებაში. შიდა, საგარეო და კონტრდაზვერვის სამსახურები უნდა იმართებოდეს და ფინანსდებოდეს ცალკე, რათა არ მოხდეს მათი გამოყენება ვიწრო პოლიტიკური ინტერესებით. მართალია, დასაშვებია ინფორმაციის გაზიარების რეგულირება სააგენტოებს შორის, თითოეული სააგენტოს პოლიტიკური მართვა მიზნად უნდა ისახავდეს საზოგადოებრივი და ადამიანის უსაფრთხოების უზრუნველყოფას სააგენტოს კონკრეტული იურისდიქციის ფარგლებში. საერთაშორისო და რეგიონულ დონეზე საუკეთესო გამოცდილება ადასტურებს, რომ საჭიროა სადაზვერვო სააგენტოების ანგარიშვალდებულების და შიდა და საერთაშორისო პოლიტიკაში მათი ჩაურევლობის უზრუნველყოფა.
საგარეო დაზვერვა
საგარეო დაზვერვის სამსახურები განცალკევებული უნდა იყოს შიდა სამსახურებისგან და მათ უნდა გაუწიონ მონიტორინგი საკუთარი მოსახლეობისთვის ქვეყნის საზღვრებს გარედან შემომავალ საფრთხეებს. საგარეო დაზვერვას ასევე შეუძლია ინფორმაციის გაცვლა საერთაშორისო პარტნიორებთან. საგარეო დაზვერვის სამსახურები აკონტროლებენ საფრთხის საერთაშორისო წყაროებს, როგორიცაა ორგანიზებული დანაშაული და ტერორისტული ქსელები.
შიდა დაზვერვა
შიდა სადაზვერვო სამსახურები მონიტორინგს უწევენ და აანალიზებენ იმ საფრთხეებს, რომელთაც ხშირად საერთაშორისო კავშირები აქვთ, მათ შორის, ორგანიზებულ დანაშაულს და ტერორისტულ ქსელებს. შიდა დაზვერვას არ ეხება სამართალდამცავი ფუნქციის შესრულება, მაგრამ მისი სამსახურების მიერ მოპოვებული ინფორმაცია უნდა დაეხმაროს ქვეყანაში პოლიტიკის გადაწყვეტილებების მიღებას. სამხედრო დაზვერვა ასევე უნდა იყოს ანალიტიკური ხასიათის და წარმოადგენდეს თავდაცვის სამინისტროს კომპონენტს, რომელიც დამოუკიდებელია დაზვერვის სხვა სამსახურებისგან.
დაზვერვის სამსახურები განსხვავდება სხვა სამთავრობო სააგენტოებისგან იმ განსაკუთრებული უფლებამოსილებით, რომელიც მათ მინიჭებული აქვთ მკაფიო ავტორიზაციის პროცედურებით და რომელიც გულისხმობს ინფორმაციის შეგროვებას, მაგალითად კომუნიკაციაში ჩართვას ფარული თვალთვალის და ინფორმატორების გამოყენებით, ან კერძო ტერიტორიაზე შესვლით.[2]
რადგან დაზვერვის სამსახურებს ასეთი განსაკუთრებული ბუნება და უფლებამოსილება აქვთ, აუცილებელია მათი ზედამხედველობა, რათა ეს ინსტიტუტები გახდნენ ანგარიშვალდებული, იცავდნენ დადგენილ პოლიტიკას, ნორმებს და რეგულაციებს, პატივს სცემდნენ ადამიანის უფლებებს და საერთაშორისო სტანდარტებს და იყენებდნენ სახელმწიფო რესურსებს სათანადო ანგარიშვალდებულების დაცვით.
რატომაა მნიშვნელოვანი დაზვერვის სამსახურების ზედამხედველობა?
ზედამხედველობა გულისხმობს წინასწარ დეტალურ ანალიზს, მიმდინარე მონიტორინგს და შემდგომ გადახედვას, ასევე, შეფასებას და გამოძიებას. ზედამხედველობას ატარებენ დაზვერვის სამსახურების მენეჯერები, აღმასრულებელი ხელისუფლების წარმომადგენლები, სასამართლოს და პარლამენტის წევრები, დამოუკიდებელი ომბუდსმენის ინსტიტუტები, აუდიტის ინსტიტუტები, სპეციალიზებული საზედამხედველო ორგანოები, ჟურნალისტები და სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლები.[3]
ზედამხედველობის მთავარი მიზანია უზრუნველყოს დაზვერვის სამსახურების ანგარიშვალდებულება იმაზე, თუ რამდენად სამართლებრივი, სათანადო, ქმედითი და ეფექტიანია მათი პოლიტიკა და ქმედება. დაზვერვის ზედამხედველობის ეფექტიანობისთვის აუცილებელია რამდენიმე სახელმწიფო ორგანოს შორის კოორდინირებული საქმიანობა, და ასევე, სამოქალაქო საზოგადოების და მედიის მიერ მთავრობის ქმედებების აქტიური მონიტორინგი.[4]
დემოკრატიული მმართველობის ერთ-ერთი ფუნდამენტური პრინციპია სახელმწიფო ინსტიტუტების ანგარიშვალდებულება ამომრჩევლების წინაშე. უფრო მეტიც, რადგან დაზვერვის სამსახურები მოიხმარენ სახელმწიფო თანხებს, საზოგადოებას უფლება აქვს იცოდეს რამდენად სწორად, სამართლებრივად და ეფექტიანად არის გამოყენებული ეს რესურსები.[5]
როგორ მუშაობს დაზვერვა?
დაზვერვის სამსახურების მონიტორინგის ყველაზე გავრცელებული მექანიზმებია საპარლამენტო კომიტეტები და ექსპერტული საზედამხედველო ორგანოები. დაზვერვის სააგენტოები, სხვა სამთავრობო სააგენტოების მსგავსად, ვალდებული არიან პატივი სცენ კანონის უზენაესობას და ემსახურონ საზოგადოებას. რადგან დაზვერვის სამსახურები სასიცოცხლო როლს ასრულებენ ეროვნული უსაფრთხოების დაცვაში და რადგან მათ რესურსები შეზღუდულია, მნიშვნელოვანია ეს რესურსები რაც შეიძლება ეფექტურად და ქმედითად იყოს გამოყენებული. ამდენად, ზედამხედველობა გადამწყვეტია რესურსების ისე გადასანაწილებლად, რომ მიღწეული იყოს აღმასრულებლის მიერ განსაზღვრული ყველა პრიორიტეტი და, ამავე დროს, მაქსიმალურად სარგებლიანად იყოს დახარჯული გადასახადების გადამხდელის ფული.[6]
რეკომენდაციები და საუკეთესო გამოცდილება დაზვერვის ზედამხედველობაში
ყველა სახელმწიფომ უნდა უზრუნველყოს, რომ მისი დაზვერვის სამსახურები მოქმედებდნენ საერთაშორისო სამართლებრივი ვალდებულებების შესაბამისად, მათ შორის, ვალდებულებებთან, რომლებიც განსაზღვრულია გაეროს წესდებაში და სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების საერთაშორისო ხელშეკრულებაში. კონკრეტული სამსახურების შემთხვევაში შეიძლება შესაფერისი იყოს საერთაშორისო შეთანხმებები, რომლებიც შეეხება პოლიციის უფლებამოსილებას. ამასთან, არსებობს მთელი რიგი ზოგადი სტანდარტები და საუკეთესო გამოცდილების მაგალითები, რომლებიც ხელს შეუწყობს დაზვერვის ზედამხედველობის ეფექტურობას.[7]
რეკომენდაციები[8]:
- ზედამხედველობის სისტემა მაშინაა ეფექტიანი, როდესაც არსებობს როგორც შიდა, ისე გარე ზედამხედველობის ორგანოები. ეს ორგანოებია: სამსახურის ხელმძღვანელობა, აღმასრულებელი ხელისუფლება, სასამართლო ხელისუფლება, საპარლამენტო კომიტეტები, საექსპერტო ორგანოები, ომბუდსმენის ინსტიტუტები, უმაღლესი სააუდიტო ინსტიტუტები, სამოქალაქო საზოგადოება და მედია.
- დაზვერვის ზედამხედველობის სისტემის მანდატი უნდა მოიცავდეს მთელი დაზვერვის თემის მართლზომიერებას, სამართლებრივობას, ეფექტიანობას და ქმედითობას. მანდატი უნდა განსაზღვრავდეს ზედამხედველობის უფლებამოსილებას და მეთოდებს, რომელთა გამოყენებაც შეუძლია ზედამხედველობას. მანდატი უნდა იყოს განსაზღვრული ფორმალურად და დეტალურად და უნდა წარმოადგენდეს დაზვერვის ზედამხედველობის საკითხებზე უფრო ფართო სამართლებრივი ჩარჩოს ნაწილს.
- დაზვერვის ზედამხედველობის სისტემაში ჩართულ ინსტიტუტებს შორის ერთი მაინც უნდა იყოს სამოქალაქო, დამოუკიდებელი და დაზვერვის და აღმასრულებლის გარეთ მდგომი ორგანო.
- დაზვერვის სამსახურის ცნება უნდა განისაზღვროს ფუნქციურად, რაც ნიშნავს იმას, რომ ნებისმიერი სახელმწიფო ორგანო, რომლის ძირითადი დავალება მოიცავს ეროვნულ უსაფრთხოებასთან დაკავშირებული ინფორმაციის შეგროვებას, ანალიზს და გავრცელებას, არის დაზვერვის სამსახური.
- ზედამხედველობა უნდა ხორციელდებოდეს წინასწარ, საქმიანობის მსვლელობაში და შემდგომ – გადაწყვეტილების მიღებამდე, მისი განხორციელების პროცესში და შემდგომ.
- დაზვერვის ზედამხედველობის ეფექტიანობა უნდა ფასდებოდეს რეგულარულად დამოუკიდებელი ორგანოების მიერ.
- დაზვერვის ზედამხედველობაში ჩართული ორგანოები მუდმივ კავშირში უნდა იყვნენ თავიანთ უცხოელ პარტნიორებთან და უნდა უზიარებდნენ ერთმანეთს საუკეთესო გამოცდილებას.
- კანონმდებლობა, რომელიც საფუძვლად უდევს დაზვერვის ზედამხედველობის სისტემას, უნდა შეიცავდეს შემდეგ ელემენტებს:
- საკანონმდებლო კომიტეტი, რომელსაც აქვს წვდომა ადამიანებზე, ობიექტებზე და საარქივო მასალებზე.
- დამოუკიდებელი ორგანო საჩივრების განხილვისთვის
- ერთი ან მეტი საექსპერტო ზედამხედველობის ორგანო
- საიდუმლო ინფორმაცია არ უნდა ჩაითვალოს გამონაკლისად. დემოკრატიული მმართველობისთვის გადამწყვეტი მნიშნელობა აქვს ინფორმაციის გამჭვირვალობას და მის ხელმისაწვდომობას.
- კანონმდებლობა ინფორმაციის ღიაობის შესახებ არ უნდა განსაზღვრონ და შექმნან დაზვერვის სამსახურებმა.
- დაზვერვის სამსახურებმა უნდა მიაწოდონ პარლამენტს ყველა ის ინფორმაცია, რაც მათ სჭირდებათ ზედამხედველობის ფუნქციის განსახორციელებლად. პარლამენტის საზედამხედველო კომიტეტმა დეტალური და სენსიტიური ინფორმაცია კონფიდენციალურად უნდა განიხილოს.
- ზედამხედველობაში ჩართულ პერსონალს უნდა შეეძლოს დაზვერვის სამსახურებში თვისუფალი შესვლა და ინფორმაციის მიღება.
- ზედამხედველობის ორგანოებმა უნდა გამოქვეყნონ პერიოდული მნიშვნელოვანი ანგარიშები თავიანთ ვებ გვერდებზე და წარუდგინონ ისინი პარლამენტს. ანგარიშები უნდა შეიცავდეს კონკრეტულ რეკომენდაციებს. რეკომენდაციების განხორციელებას უნდა გაეწიოს მონიტორინგი დასრულებამდე და ანგარიშების წარდგენამდე.
- საპარლამენტო ზედამხედველობის კომიტეტის წევრებს უნდა ჩაუტარდეთ ტრენინგი საიდუმლო ინფორმაციის დაცვის საკითხზე.
- დაზვერვის ზედამხედველობის ორგანოები უნდა იყოს გამჭვირვალე, თანამიმდევრული და ანგარიშვალდებული. ეს ორგანოები უნდა ხელმძღვანელობდნენ მაღალი პროფესიული სტანდარტებით.
- სამართლებრივი ბაზა უნდა შეიცავდეს ეფექტურ მექანიზმებს, რომელთა საფუძველზე საპარლამენტო კომიტეტები და ექსპერტული ზედამხედველობის ორგანოები მონიტორინგს გაუწევენ ინფორმაციის ფარული, ჩარევითი მეთოდებით მოპოვებას. ეს კანონმდებლობა მკაფიოდ უნდა განსაზღვრავდეს მეთოდებს და ამ მეთოდების გამოყენების საფუძველს.
- პერსონალურ მონაცემთა გამოყენების და შენახვის პირობები მკაფიოდ უნდა იყოს განსაზღვრული დაზვერვის სამსახურის სამართლებრივი მანდატით. მანდატთან შესაბამისობა უნდა გააკონტროლონ დამოუკიდებელმა საზედამხედველო ორგანოებმა.
- დაზვერვის სამსახურებმა უნდა შეიმუშაონ ინფორმაციის გაზიარების შიდა მითითებები. ასევე, უნდა შეიმუშაონ შეთანხმებები ეროვნულ და საერთაშორისო დონეზე ინფორმაციის გაზიარების შესახებ.
- საუკეთესო გამოცდილება ფინანსური ზედამხედველობის სფეროში:
- დაზვერვის ბიუჯეტი უნდა იყოს ყოვლისმომცველი
- ბიუჯეტი ღია უნდა იყოს საზოგადოებისთვის, რამდენადაც ეს შესაძლებელია
- დაზვერვის სამსახურები უნდა ასრულებდნენ კანონებს, რომლებიც არეგულირებენ საჯარო სამსახურების შიდა ფინანსური კონტროლის და აუდიტის მექანიზმებს
- აუდიტორულ ორგანოებს და პარლამენტს ხელი უნდა მიუწვდებოდეთ ყველა ინფორმაციაზე, რომელიც სჭირდებათ დაზვერვის სამსახურების ფინანსებზე ზედამხედველობისთვის. ასევე, მათ უნდა ჰქონდეთ საჭირო ინსტრუმენტები და რესურსები ზედამხედველობის ფუნქციის შესასრულებლად. ფინანსური ზედამხედველობის შედეგები უნდა გაუზიარდეს საზოგადოებას.
- აუცილებელია მექანიზმების არსებობა შიდა და გარე საჩივრებზე რეაგირებისთვის. აუცილებელია გარანტიები შურისძიების თავიდან ასაცილებლად. ორგანოები, რომლებიც განიხილავენ საჩივრებს, უნდა იყვნენ მთავრობისგან დამოუკიდებელი.
წყაროები:
DCAF (2012) Overseeing Intelligence Services: A Toolkit.
DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: Understanding Intelligence Oversight.
DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The Canadian Security Intelligence Service Act
DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The Netherlands Intelligence and Security Services Act
DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The Argentinian National Intelligence Law
Hans Born, Ian Leigh (2005), Making Intelligence Accountable: Legal Standards and Practice for Oversight of Intelligence Agencies.
The United Nations Compilation of Good Practices on Intelligence Oversight
[1] წყარო: DCAF (2012) Overseeing Intelligence Services: A Toolkit. p.6
[2] იგივე
[3] იგივე
[4] იგივე p. 7.
[5] იგივე p. 17.
[6] იგივე p. 18.
[7] იხ. United Nations, ‘Compilation of Good Practices on Intelligence Oversight.
[8] DCAF (2012) Overseeing Intelligence Services: A Toolkit. p. 20, pp. 42-43, 64, 83-84, 100, 121-122, 142-145,174-175, 193-196.
Photo credit: © Crown Copyright www.defenceimages.mod.uk
